廣州歷史建筑保護(hù)辦法草案日前公布
廣州歷史建筑保護(hù)辦法草案日前公布
古建遇險，預(yù)保一年
未“戴帽”歷史建筑，常常遭遇保護(hù)困境。曾經(jīng)多次發(fā)生此類建筑損毀事件的廣州（見本報6月18日12版《一紙緩拆 難阻強(qiáng)拆》、7月8日12版《老建筑能否“預(yù)”保護(hù)》），即將出臺歷史建筑的保護(hù)方案：對可能有價值的歷史建筑，將采取“先保護(hù)，再認(rèn)定”的措施。
在“老廣”們的心中，東山別墅、西關(guān)大屋等近代遺跡早已成為不可撼動的記憶。然而，這樣牢固的記憶常常因?yàn)橐淮未我靶U拆遷而變得恍惚。專家和市民們普遍認(rèn)為，預(yù)保護(hù)制度對于那些未確定“被保護(hù)”身份但又有價值的歷史建筑，可說是免遭損毀的“尚方寶劍”。但是，這樣的“緩兵之計”，能否成為保護(hù)歷史建筑的長久之機(jī)？
——編 者
門檻
建成50年以上且有價值，歷史建筑名錄將動態(tài)增補(bǔ)
廣州目前現(xiàn)有文物保護(hù)單位251處，以及即將公布的第八批廣州市文物保護(hù)單位66處。此外，還有為數(shù)眾多的不可移動文物。但是，很多有價值的歷史建筑、老街區(qū)，由于缺少“文物保護(hù)單位”這把保護(hù)傘，抵擋不住政府或開發(fā)商拆遷的沖動，今年6月廣州金陵臺被強(qiáng)拆事件，再度暴露了這類未“戴帽”歷史建筑在保護(hù)上面臨的法律空白。
在多方壓力下，廣州加大了對未“戴帽”歷史建筑保護(hù)的立法力度：《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》、《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》（以下簡稱《保護(hù)辦法》）和歷史建筑保護(hù)名錄，被稱為歷史建筑保護(hù)的3把“尚方寶劍”。
日前，廣州市規(guī)劃局發(fā)布消息稱，《保護(hù)辦法》將在年底出臺。從目前公布的草案來看，共涉及6章44條，其中明確了歷史建筑的“門檻”：建成50年以上并具有地方歷史價值、有科學(xué)研究價值、歷史事件、載體代表性、標(biāo)志性價值、名人紀(jì)念價值等歷史文化意義的建筑。
至于“年齡”不到50歲的建筑，《保護(hù)辦法（草案）》也留了“口子”：一是“對建成雖不滿50年，但突出反映地方時代特點(diǎn)的建（構(gòu)）筑物，也可以列入歷史建筑保護(hù)候選名錄”；另外，歷史建筑名錄也是不斷增補(bǔ)的，“雖然保護(hù)辦法中沒有明確規(guī)定多久增補(bǔ)一次，但我個人認(rèn)為，應(yīng)該每年都會有變化。”參與《保護(hù)辦法（草案）》起草的華南理工大學(xué)建筑學(xué)院博士張智敏說。
那么，被列為歷史建筑后，是不是就動都不能動？張智敏說：“歷史建筑采取的是分類保護(hù)的方式，不是什么都不能動，我們寧可它用起來，而不是僵化地保護(hù)。”
據(jù)悉，《保護(hù)辦法（草案）》中也明確，根據(jù)建筑的歷史文化價值以及完好程度，歷史建筑分為四類。其中，一類歷史建筑，其立面、結(jié)構(gòu)體系、平面布局和有特色的內(nèi)部裝飾不得改變；二類歷史建筑，其立面、結(jié)構(gòu)體系、基本平面布局和有特色的內(nèi)部裝飾不得改變，其他部分允許改變；三類歷史建筑，其主要立面以及體現(xiàn)歷史建筑特色的部位不得改變，其他部分允許改變；對四類歷史建筑，則是其主要立面不得改變，其他部分允許改變。張智敏還表示：“歷史建筑可以根據(jù)個案的情況，進(jìn)行不同的利用，可以做展覽、發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，甚至在不損害本體的情況下，做商業(yè)利用也可以。”
處罰
或改變違法成本過低現(xiàn)實(shí)，按數(shù)倍于建筑價值進(jìn)行罰款
《保護(hù)辦法（草案）》規(guī)定，擅自拆除或者遷移歷史建筑的，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令采取補(bǔ)救措施，并可以對單位處以20萬元以上50萬元以下罰款，對個人并處10萬元以上20萬元以下罰款。
對此，不少專家認(rèn)為數(shù)額太低，對開發(fā)商來說根本沒有威懾力，不少人認(rèn)為金陵臺被強(qiáng)拆就是前車之鑒。對這一問題，廣州市法制辦副主任劉朝陽介紹，國家有關(guān)法律規(guī)定，此類情況最高罰款額為50萬元，受制于上位法，廣州已經(jīng)是頂格處罰。
“當(dāng)處罰力度大于建設(shè)單位利益的時候，這種事情就會被制止，這個力度就會有效。”廣州市城市規(guī)劃協(xié)會常務(wù)副會長史小予也表示，“也有人建議，除了經(jīng)濟(jì)懲罰以外，還可以從配套制度上進(jìn)行懲罰，比如對設(shè)計單位和施工單位進(jìn)行處罰，傷害公眾利益，設(shè)計單位的資質(zhì)就要降低或者取消；施工單位的資質(zhì)也可以進(jìn)行處理，這些在國外都可以由行業(yè)協(xié)會來進(jìn)行處罰。”
為加大處罰力度，廣州下一步將在正在制訂的《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（地方性法規(guī)）中規(guī)定，對擅自拆除歷史建筑、擅自破壞或者拆除預(yù)先保護(hù)的建筑予以重罰。有關(guān)負(fù)責(zé)人說：“我們計劃是按照被損毀建筑價值的3—5倍進(jìn)行罰款，這個處罰力度將會很大。而建筑的價值將由專門的鑒定機(jī)構(gòu)來評定。”
如果市民反映文物被破壞的線索，但遭到有關(guān)部門間互相推諉責(zé)任或權(quán)屬不清時，《保護(hù)辦法（草案）》開出了藥方：六類違法行為的法律責(zé)任（擅自移動、損毀標(biāo)志牌、違法設(shè)置廣告招牌、違法建設(shè)、違法遷移拆除歷史建筑等），大部分處罰權(quán)統(tǒng)一交由城管部門。
保護(hù)
1年內(nèi)不得損毀，權(quán)益因預(yù)保護(hù)受損由政府“埋單”
《保護(hù)辦法（草案）》在征求意見過程中，最受關(guān)注、也被寄予厚望的創(chuàng)新辦法就是——創(chuàng)設(shè)預(yù)先保護(hù)制度。據(jù)悉，這是根據(jù)香港、揚(yáng)州、杭州等地的經(jīng)驗(yàn)而創(chuàng)設(shè)的，有價值、而未被認(rèn)定為歷史建筑的建筑，在1年的預(yù)先保護(hù)期內(nèi)，不得損壞或者拆除。對有根據(jù)認(rèn)為有保護(hù)價值的建筑在申報期中存在損毀危險的建立緊急申報制度，將瀕危個案獨(dú)立申報，在實(shí)施預(yù)先保護(hù)的同時立即報市人民政府批準(zhǔn)，快速、及時納入歷史建筑保護(hù)名錄實(shí)施保護(hù)。
“接到市民報告后，經(jīng)過審批審查，就會對該建筑形成12個月的保護(hù)期。”對于新規(guī)，廣州市城市規(guī)劃協(xié)會常務(wù)副理事長、首位建議要對歷史建筑加強(qiáng)立法保護(hù)的市人大代表王河解釋。
那么，在這1年的“預(yù)保護(hù)期”內(nèi)，有關(guān)單位或個人合法權(quán)益因?yàn)轭A(yù)保護(hù)而造成的損失該由誰“埋單”呢？張智敏介紹，雖然相關(guān)細(xì)則還沒有制定，但《保護(hù)辦法（草案）》已明確指出“政府應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。
“我個人估計，如果當(dāng)初有預(yù)保護(hù)這個機(jī)制，金陵臺被強(qiáng)拆的事情就（很可能）不會發(fā)生。”史小予表示。記者采訪也發(fā)現(xiàn)，很多專家和市民為預(yù)保護(hù)辦法拍手叫好。荔灣區(qū)居民盧伯說，老區(qū)有很多清末民初粵劇名伶故居，“但很多故居都沒有掛文物牌，我們常常擔(dān)心，哪一天會突然消失不見了。現(xiàn)在不擔(dān)心了。”
不過，一個城市要保護(hù)自己的歷史，不是出一部或幾部法律，頃刻間就能解決的事。廣州文物保護(hù)專家黎顯衡認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來說還有待完善3個長效機(jī)制：一是政府各職能部門監(jiān)督執(zhí)法的“聯(lián)動機(jī)制”，“不只是政府層面的，還應(yīng)當(dāng)包含社會層面。要在公民中發(fā)展文物保護(hù)志愿者，積極參與到保護(hù)歷史文化的隊(duì)伍中來，共同承擔(dān)起發(fā)展文化的責(zé)任。”二是對歷史文物的“活化利用”機(jī)制。“合理的活化利用不僅不會破壞文物，反而能保護(hù)得更好。”最后一個就是對現(xiàn)有法律制度堅(jiān)持。做到這3點(diǎn)，才可能讓廣州的歷史“活”得更好。
（編輯：單軒）